«اصولا از زماني كه در بانك شاهي بودم تا روزي كه در سازمان برنامه شروع به كار كردم بيش از سي سال بر فكر برنامهريزي براي اصلاح وضع اقتصادي و اجتماعي ايران تاكيد ميكردم، چون معتقد بودم كه كشوري مانند ايران، با امكانات مالي و نيروي انساني محدود و احتياجات نامحدود، بايد داراي برنامه باشد. استدلال ميكردم كه مملكتي مانند ايران، با خصوصياتي كه به آن اشاره كردم، قادر نيست در ظرف مدت كوتاهي كليه احتياجات خود را تامين كند بنابراين بايد ديد مهمترين و ضروريترين كارهايي را كه ميتوان در مدتي معين با بودجهاي معين انجام داد كدام هستند. چون در غير اين صورت دولت دست به كارهايي خواهد زد كه ممكن است به خودي خود مهم باشد ولي از ديد كلي احتياجات مملكت مفيد نبوده و بلكه مضر هم باشد.»
ابوالحسن ابتهاج به عنوان بنیانگذار برنامهریزی در خاطراتش با اشاره به امکانات و منابع مالی محدود و نیازهای نامحدود بر ضرورت تهیه برنامه تاکید میکند و معتقد است:«اگر بخواهيم علت مغشوش بودن وضع اقتصادي كشور را بطور اختصار بيان كنيم، به جرات میتوان گفت كه دليل عمده آن «نداشتن برنامه اقتصادي» و «نبودن مركزيت در كارهاي اقتصادي است.»
پیش از آنکه ابتهاج به ریاست سازمان برنامه و بودجه برسد، تلاشهای زیادی صورت گرفت که آن را میتوان مقدمه برنامهریزی و ایجاد نهادی به نام سازمان برنامه دانست. ایجاد شورای اقتصاد در سال 1316که دبیری آن را ابتهاج بر عهده داشت از جمله این تلاشهاست. در اساسنامه مصوب شورای اقتصاد آمده بود: «براي تمركز مطالعات اقتصادي و براي اينكه كليه مسائلي كه در زندگي اقتصادي كشور موثر است، با استفاده از نظريات و اطلاعات اشخاص بصير و با صلاحيت مورد بررسي كامل واقع شده و طبق برنامه معين جريان يابد، هياتي بنام شوراي اقتصاد تشكيل مي يابد كه رياست آن با رئيس الوزرا [نخست وزير]خواهد بود.»
ابتهاج میگوید میدانست «در جامعهاي كه در قرون متمادي به زندگي روزمره عادت كرده است و به هيچوجه معتقد نيست كه بايد فكر فردا و سال آينده و سالهاي بعد از آن را كرد، بديهي است كه اجراي فكر برنامهريزي كار بسيار مشكلي خواهد بود .»
مدتی شورای اقتصاد به کارش ادامه داد و ابتهاج تعریف میکند که برای پیگیری ضرورت داشتن برنامه یک بار در سال 1317به اتفاق حسین علا، نخست وزیر، نزد محمود بدر، وزير ماليه ميرود و لزوم تهيه برنامه بلند مدت را براي عمران مملكت به وی یادآور میشود. اما بدر میگوید: «شما ایران و ایرانی را نمیشناسید، ولی من میشناسم، اصولاً برنامه بلندمدت یعنی چه؟… من اعتقاد دارم در ایران باید روزمره زندگی کرد. من فكر فردا را هم نمیتوانم بکنم، حالا شما میخواهید نقشه تهيه كنيد كه پنج سال دیگر چه کار کنید. انجام این کار در مملکت غیرممکن است و این فکر اصولاً عملی نیست.»
بعد از آن تا مدتی همه چیز به روال سابق پیش میرود تا آنکه با پافشاری ابتهاج در سال 1327 «سازمان برنامه» ایجاد میشود. ابتهاج معتقد بود که کشور بدون نقشه (برنامه) توسعه پیدا نمیکند و «مملكتي كه بخواهد در زندگاني افرادش تغييرات محسوسي بدهد و اين اصلاحات را منحصر به يك نقطه نكرده و در تمام كشور اجرا نمايد، جز اين كه از روي نقشهاي صحيح و حساب شده عمل كند راه ديگري وجود ندارد.»
زمان زیادی طول کشید تا فکر برنامهریزی در کشور به نتیجه برسد و این باور حاکم شود که کشور نمیتواند بدون آنچه ابتدا «نقشه اقتصادی» نامیده میشد، کارش را پیش ببرد.
شروع اجرای برنامه عمرانی در ایران
اولین برنامه عمرانی در ایران در سال 1327 شروع شد. این برنامه هفت ساله مجموعهای از پروژههای عمرانی بود که ارتباطی با هم نداشتند و دولت برای اجرای آن از بانک جهانی کمک خواست اما بانک جهانی درخواست 250 میلیون دلاری ایران برای اجرای این برنامه را نپذیرفت. از طرفی بعد از ملی شدن صنعت نفت با کمبود منابع مالی مواجه شد و اجرای آن متوقف شد. بعد از آن در سال 1333 یعنی در سال پایانی برنامه اول عمرانی، ابوالحسن ابتهاج به ریاست سازمان برنامه و بودجه رسید. برای ابتهاج که سالها در فکر برنامهریزی بود، موقعیتی فراهم شد تا ایدههای خود را عملی کند. دومین برنامه عمرانی با تلاش ابتهاج تصویب شد و او تا نیمه اجرای آن یعنی تا سال 1337 در سمت رئیس سازمان برنامه مشغول به کار بود. این برنامه بخش عمده درآمد نفتی کشور در خدمت برنامه توسعه قرار گرفت و ایران برای اجرای این برنامه مبالغی نیز از خارج وام گرفت. برنامه توسعه خوزستان به عنوان استان نمونه اجرا شد و سد دز نیز در طول این برنامه ساخته شد.
مهمترین اقدام ابتهاج اما بسیار فراتر از یک برنامه اقتصادی بود او در نزدیک به پنج سالی که در سازمان برنامه بود نهادی را پی گذاشت که نتایج آن سالها بعد آشکار شد. او گروهی از اقتصاددانان ایرانی را از سراسر جهان جمع کرد و گروهی از دانشگاه هاروارد را نیز به ایران دعوت کرد تا به تدوین برنامه توسعه کمک کنند. همکاران ایرانی در کنار مشاوران دانشگاه هاروارد اولین برنامه جدی اقتصادی را تدوین کردند. این برنامه برخلاف برنامههای پیش، پنج ساله بود و اجرای آن سال 1341 شروع شد. ابتهاج در دوره ریاست خود بر سازمان برنامه دو دفتر اقتصادی و فنی تاسیس کرد و سازمان برنامه همزمان مسئول تهیه و تدوین برنامه و مسئول اجرای آن بود. ابتهاج معتقد بود که دستگاههای اجرایی دولت و وزارتخانهها هنوز به مرحلهای از توانایی نرسیدهاند که اجرای برنامهها را در دست بگیرند.
بعد از کنار رفتن ابتهاج از سازمان برنامه، محمدصفی اصفیا به ریاست این سازمان رسید و این دوره که از سال 1338 تا 1347 ادامه داشت، به عنوان دوره تثبیت برنامهریزی یاد میشود. در این دوره برنامههای پنج ساله سوم و چهارم تهیه و تدوین شد. با تاسیس بانک مرکزی ایران در مرداد سال 1339 و بعد از آن در دهه چهل خورشیدی جایگاه سازمان برنامه نیز تثبیت شد. در این دوره به سبب هماهنگی بین سازمان برنامه (محمدصفی اصفیا)، وزارت اقتصاد (علینقی عالیخانی) و بانک مرکزی (محمدمهدی سمیعی) و ثبات نسبی در دولت، موفقترین برنامههای توسعه قبل از انقلاب (برنامه سوم و چهارم عمرانی از سال 1341 تا 1351 اجرا شد. رشد اقتصادی در دهه چهل خورشیدی به بیش از ده درصد و تورم به کمتر از دو درصد رسید.
بعد از آن مهدی سمیعی و خداداد فرمانفرمائیان مدتی ریاست سازمان برنامه را بر عهده گرفتند و نسخه اولیه برنامه پنجم در این دوره تدوین شد و از سال 1352 تا 1356 نیز عبدالمجید مجیدی ریاست این سازمان را عهدهدار شد که در این دوره با افزایش درآمدهای نفتی، شاه دستور بازنگری در برنامه پنجم توسعه (1352 تا 1356) را داد. بودجه برنامه پنجم یک سال و نیم بعد از شروع اجرای این برنامه به دستور محمدرضا شاه دو برابر شد و مخالفتهای کارشناسان به جایی نرسید.
در همين سالها پيشنويس برنامه ششم در چارچوب چشماندازي ده ساله تدوين شد كه با وقوع انقلاب به سر انجام نرسيد.
در کتاب برنامهريزي در ايران 1356 – 1316 آمده: «در طي اين پنج دوره برنامهريزي و تاسيس و تثبيت سازمان برنامه بخش عمده قوانين پايهاي اقتصاد ايران از جمله قانون پولي و بانكي، قانون برنامه و بودجه، بخشي از قانون تجارت و… تنظيم و تصويب شد که پس از گذشت نيم قرن همچنان مبناي تصميمات مهم اقتصادي كشور محسوب ميشوند… و هرگونه اصلاح و تجديد نظر در نهادهاي فعلي بدون در نظر گرفتن فرايند شكلگيري و تحول آن به شكست خواهد انجاميد.»
برنامهریزی پس از انقلاب
بعد از انقلاب سال 1357، ابتدا علیاکبر معینفر برای مدت هفت ماه و پس از او عزت الله سحابی نیز به مدت ده ماه رئیس سازمان برنامه و بودجه شدند اما در دوره نخست وزیری محمدعلی رجایی موسی خیّر رئیس سازمان برنامه و بودجه شد. او مدتی سازمان برنامه را تعطیل کرد و برنامه تصفیه و پاکسازی را اجرا کرد.
دوران موسی خیر خیلی زود با پایان دولت ابوالحسن بنیصدر تمام شد و جایش را محمدتقی بانکی گرفت. در این دوره اولین برنامه توسعه پس از انقلاب تهیه شد که به سبب عدم اجرا به برنامه صفر معروف شد که هدفش بازسازی مناطق جنگ بود. بانکی سه سالی رئیس سازمان برنامه بود که این سازمان به وزارت برنامه و بودجه تبدیل شد و جایش را مسعود روغنیزنجانی گرفت که به عنوان قائم مقام نخست وزیر در سازمان منصوب شده بود. با پایان جنگ، اولین برنامه توسعه بعد از انقلاب تصویب شد و دولت اکبرهاشمی رفسنجانی این برنامه را اجرا کرد که هدفش حرکت به سمت آزادسازی اقتصادی بود. برنامه دوم توسعه نیز در ادامه همان برنامه اول در جهت آزادسازی اقتصاد ایران تهیه شد که به برنامه تعدیل اقتصادی مشهور شد. این برنامه که در دوران حمید میرزاده نیز ادامه یافت که مرداد 1374به عنوان رئیس سازمان برنامه و بودجه انتخاب شده بود. ولی آزادسازی نرخ ارز به عنوان بخش اصلی این برنامه به دلیل کاهش درآمدهای ارز، افزایش نرخ ارز، افزایش تورم و بروز بحران بدهیهای خارجی متوقف شد.
با پیروزی محمد خاتمی در انتخابات ریاست جمهوری سال 1376 محمدعلی نجفی به ریاست سازمان برنامه انتخاب شد و در همین دوره برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی توسط کارشناسان سازمان برنامه تهیه شد. از این برنامه که در سالهای 1379 تا 1383 به اجرا درآمد به عنوان موفقترین برنامه توسعه بعد از انقلاب یاد میشود. رشد اقتصادی در این برنامه 6 درصد پیشبینی شده بود که در پایان برنامه با فاصله اندکی 5.4 درصد بود و نسبت به رشد 3.8 درصدی برنامه اول توسعه، افزایش قابل ملاحظهای داشت. رشد تشکیل سرمایه ثابت ناخالص یعنی سرمایهگذاری در این دوره پنج ساله به 9.3 درصد رسید که 2درصد بیش از پیشبینی هدف برنامه بود.
تغییر تحولات در نهاد برنامهریزی بعد از انقلاب کمابیش ادامه داشت، یک بار نامش سازمان برنامه و بودجه بود یک بار وزارت برنامه بودجه و یک بار هم سازمان مدیریت و برنامهریزی. برنامه چهارم توسعه (1384 تا 1388) با تجربه نسبتا موفق برنامه سوم محصول نهادی قدیمی بود با نامی تازه یعنی سازمان مدیریت و برنامهریزی. اما پیروزی محمود احمدی نژاد همه چیز را تغییر داد. افزایش درآمدهای ارزی به حدی رسید که دولت احمدینژاد دیگر علاقهای به حرکت در چارچوب برنامه چهارم نداشت و میخواست بدون نظارت هر طوری که دلش خواست درآمدهای هنگفت نفتی را خرج کند. احمدی نژاد ابتدا شعبههای استانی سازمان مدیریت و برنامهریزی را در استانداریها ادغام کرد و در هجدهم تیر ماه سال 1386 پس از حدود شصت سال، سازمان مدیریت و برنامهریزی را منحل کرد و به جای آن دو معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی و معاونت سرمایه انسانی و توسعه مدیریت را زیر نظر خودش (رئیس جمهور) تشکیل داد. این اقدام به کاهش کنترل و نظارت بر منابع مالی و کاهش کارایی اقتصاد ایران منجر شد. این عدم کارایی را میتوان در کاهش رشد اقتصادی این دوره با توجه به وفور درآمدهای نفتی مشاهده کرد.
دولت حسن روحانی در آبان 1393سازمان مدیریت و برنامهریزی را احیا کرد و بعد از کمتر از دو سال از دل آن سازمان برنامه و بودجه و سازمان اداری و استخدامی به عنوان دو نهاد جداگانه متولد شدند.
اما در دهه 90 خورشیدی بعد از تحریمهای گسترده، با وجود برنامههای توسعه پنجم و ششم که رشد هشت درصدی اقتصادی و تورم پائین را وعده میدادند، جز دو سال روندهای اقتصادی و اجتماعی به کلی برعکس شد. با آنکه بعد از توافق هستهای دو سال تورم یک رقمی و وضعیت اقتصادی کمی بهتر شده بود اما با خروج آمریکا از برجام و افزایش تحریمها، تورم به بیش از 40 درصد رسید و رشد اقتصادی و سرمایهگذاری منفی شد.
اکنون دولت ابراهیم رئیسی، برنامه هفتم را تهیه کرده که قرار است اجرای آن از سال آینده شروع شود. در این برنامه واژه «پیشرفت» جایگزین «توسعه» شده که پیشنهاد آیتالله علی خامنهای رهبر جمهوری اسلامی است. «کلمه پیشرفت را ما با دقت انتخاب کردیم؛ تعمدا نخواستیم کلمه توسعه را به کار ببریم. علت این است که کلمه توسعه، یک بار ارزشی و معنایی دارد، التزاماتی با خودش همراه دارد که احیانا ما با آن التزامات همراه نیستیم، موافق نیستیم. ما نمیخواهیم یک اصطلاح جاافتاده متعارف جهانی را که معنای خاصی را از آن میفهمند، بیاوریم داخل مجموعه کار خودمان بکنیم.»
اما عنوان برنامه پنج ساله، «عمرانی» باشد یا «توسعه» و «پیشرفت»، تاثیری در تغییر و تحولات اقتصادی و اجتماعی ندارد و برنامه پنج ساله هفتم نیز ادامه برنامههای پیشین و رویای تکراری کارگزاران جمهوری اسلامی با رشد اقتصادی سالانه هشت درصد است.
سازمان برنامه؛ دولتي درون دولت
به رغم تغییر ساختار سياسي و تفاوت حساسيتها و دلمشغوليها در دوران قبل و بعد از انقلاب، سازمان مدیریت از مشکلاتی زیادی رنج میبرد. این سازمان همواره با اتهاماتی نظیر ایجاد دولتي درون دولت و وابستگی سیاسی به شرق و غرب مواجه بوده است و علاوه بر این، بر سر نحوه هزینهکرد درآمدهای نفتی و هزینههای نظامی اختلافات اساسی با دولتهای پیش و پس از انقلاب داشته است. این اختلافات در تمامی برنامههاي توسعهای 80 سال گذشته پابرجا مانده و هیچگاه دامن اين سازمان را رها نكرده است.
سازمان برنامه كه ضوابط حاكم بر تشكيلات آن در قانون برنامه اول عمراني (مصوب 1331) اعلام و در برنامه دوم عملا موجوديت يافت و این ضوابط ابزاري بود تا برنامههاي توسعهاي را مستقل از دولت عملياتي كند. اين نگرش در عمل «دولتي درون دولت» را شكل داد كه يكي از ويژگيها و آسيبهاي اين سازمان شايد تا همين امروز بوده است.
در دوران ابتهاج، رئيس سازمان در جلسات دولت شركت نميكرد و منابع و اختياراتش مستقل از دولت بود. اين وضعيت، نوعي بدبيني را در درون كابينه به اين سازمان ايجاد كرد. اين بدبيني شايد ناشي از اين اعتقاد ابتهاج بود كه تا زماني كه دستگاهها و وزارتخانهها «دقت و شايستگي» انجام برنامه را كسب نكردهاند، لازم است اين وظايف در سازمان برنامه متمركز باشد. خداداد فرمانفرمائیان در تاریخ شفاهی ایران در دانشگاه هاروارد میگوید:«دولت از روز اول اصرار ميکرد که وزارتخانهها هم بايد در کار برنامه شريک باشند و مجري طرحهاي برنامه باشند. اين پولها را بدهيد به ما، خودمان عمل ميکنيم. ابتهاج زيربار اين حرفها نميرفت و با اين پيشنهادات شديدا مخالفت ميکرد. درتمام اين دوره، بزرگترين جنگش اين بود که پول دست وزارتخانهها ندهد. ميگفت تا اينها اصلاح نشوند، تا اينها آدمهاي حسابي نياورند، تا اينها نشان ندهند به من که ميتوانند از عهده اجراي طرحها برآيند، پول دست آنها نبايد داد. ابتهاج میگفت پول در اختيار سازمان برنامه، طرحريزي و اجرا دردست سازمان برنامه، وام گرفتن و پس دادن و پرداختها هم دست سازمان برنامه.»
اما به تدريج كه وزارتخانهها خواستار اختيارات بيشتری شدند كه سازمان برنامه مايل به تفويض اين اختيارات نبود و اين سبب «رشك و حسد» ساير دستگاهها ميشد كه گلايههاي خود را حتي نزد «راس هرم» يعني شاه ميبردند؛ كسي كه خود نيز بتدريج از سازمان دلخور ميشد چرا كه «بعضي اوقات فرامينش در سازمان اجرا نميشد.» ابتهاج يكي از اين روياروييها با شاه را چنين نقل ميكند: «در یکی از دیدارهایی که با شاه تنها بودم، او در انجام امری خیلی اصرار کرد و وقتی متوجه شد که زیر بار نخواهم رفت با انگشت آهسته روی میز زد و گفت آخر من شاهم. جواب دادم صحیح میفرمائید، مملکت بیش از یک شاه نمیتواند داشته باشد، اما این دلیل نمیشود دیگران کمتر از اعلیحضرت به کشورشان علاقه داشته باشند و من بیش از سهم خودم به کشورم علاقمندم.»
اما سازمان برنامه در ابتدا نهادی بود که هم برنامه مینوشت، هم بودجه تنظیم میکرد، هم آن را اجرا میکرد و هم بر اجرای آن نیز نظارت داشت. ابتهاج با اتکا به نیروی انسانی تحصیلکردهای که در سازمان برنامه جمع کرده بود اين تلقي را در دولتمردان ايجاد كرد كه «دولتي در دولت تشكيل شده است كه هر چند منابع خود را از دولت تامين ميكند اما مستقل از دولت عمل ميكند.»
• از برنامه سوم توسعه که در سالهای 1379 تا 1383 به اجرا درآمد به عنوان موفقترین برنامه توسعه بعد از انقلاب یاد میشود. رشد اقتصادی در این برنامه 6 درصد پیش بینی شده بود که در پایان برنامه با فاصله اندکی به 5.4 درصد رسید بعد بحث سر این بود که دولت در دولت است. همان موقعی هم که آن لایحه (لایحه انتقال اختیارات رئیس سازمان برنامه به نخست وزیر) را دکتر اقبال به مجلس برد، گفت: ما میخواهیم به این حالت دولت در دولت خاتمه بدهیم.»
کاهش اختیارات رئیس سازمان برنامه به استعفاي ابتهاج منجر شد و تا حدودی از اقتدار سازمان برنامه كاسته شد و تعادل جديدي بين شاه و سازمان و دورتر شدن اين نهاد از شاه به لحاظ تشكيلاتي برقرار شد. در این دوره بخشی از وظایف اجرایی به وزارتخانهها و سازمانها واگذار شد و شعبههای استانی سازمان پا گرفت و توسعه یافت اما سازمان برنامه همچنان تا سالها بعد و شايد امروز سازماني مستقل و ناهماهنگ با ساير دستگاهها و وزارتخانهها باقي ماند.
در دهه پنجاه اما اين اختلاف سليقهها به سبب تصور شاه از ميزان تسلطش بر امور سازمان به نوعي رويارويي با سازمان برنامه كشيده شد. فشار شاه بر سازمان برنامه برای دوبرابر کردن بودجه برنامه پنجم عمرانی در دهه پنجاه نمونهای از این رویارویی بود که شاه بدون توجه به مخالفتهای کارشناسان سازمان به عواقب دوبرابر کردن بودجه، نظرش را بر سازمان برنامه تحمیل کرد.
چنانكه حتي اين ويژگي عامل انحلال اين سازمان در دولت محمود احمدينژاد شد. احمدینژاد رفتار اين سازمان را سبب «انحصاري شدن امور برنامهريزي و به حاشيه راندهشدن ساير بخشهاي تصميمسازي و تصميمگيري در دستگاههاي اجرايي ديگر» ميدانست.
سازمانی آمریکایی با روشی سوسیالیستی
شايد سازمان ديگري را به غير از سازمان برنامه در نظام اداري ايران نتوان سراغ گرفت كه منتقدان و مخالفانش هر يك از منظر خود، ماهيت و پاگيري و عملكرد آن را به دو قطب متضاد سياسي و ايدئولوژيك نسبت دهند. اين دوگانگي را ميتوان بر اين اساس توضيح داد كه از يك سو خاستگاه «برنامه» و «برنامهريزي» با نام ايدئولوژي و مدل اقتصادي اتحاد جماهير شوروي يعني كمونيسم و سوسياليسم گره خرده است و از سوي ديگر وجود انبوه كارشناسان تحصیلکرده دانشگاههاي اروپايي و آمريكايي و ارتباطات سازمان برنامه با مراكز بينالمللي اقتصادي همچون بانك جهاني و صندوق بينالمللي پول، اتهام غربي و آمريكايي بودن را متوجه اين سازمان كرده است.
در واقع از همان ابتدای شکلگیری یک رویکرد غالب وجود داشت که برنامه را يك مجموعه منسجم و همبسته میدانست و سازمان برنامه بايد خود «راسا مدیریت کلیه منابع مالی و انسانی جامعه را در دست گرفته و آنها را به صورت بهینه در جهت نیل به اهداف اقتصاد ملی که به طور مشخص و روشن تعریف شدهاند تخصیص دهد.» عبدالمجید مجیدی، روایت میکند که «زمانی که من وارد سازمان برنامه شدم و هنوز فكر بررسیهای اقتصادی و برنامهریزی در آن وجود نداشت. سازمان برنامه، سازمانی بود که در وهله اول میخواست حداقل زیربنا براي عمران و آباداني کشور به وجود بیاید، کارخانجات و سرمایهگذاریهایی که از قبل از اشغال ايران صورت گرفته بود تکمیل شود؛ فلذا دستگاهي بود كه کاملاً کارهای اجرایی ميكرد، کارخانجات را اداره میکرد، کارخانجات را تعمير و بازسازي میکرد، کار زیربنایی میکرد و وارد كار کشاورزی و اصلاح بذر شده بود.»
در واقع این سازمان پس از آنكه ابوالحسن ابتهاج سکان امور آن را به دست گرفت تبديل به سازمان برنامهریزی متمرکز شد. چیزی که مجيدي «شبیه مدل شوروی» ذکر میکند.
اما ابتهاج سوسياليستي بودن نظام «برنامهريزي» را رد میکند و ميگويد: «تا آنجايي كه اطلاع دارم، برنامههاي عمراني طويلالمدت در هيچيك از كشورهاي دنيا به استثناي شوروي مطرح نبود و به همين دليل وقتي من داشتن يك برنامه هفت ساله صحبت ميكردم عده زيادي اين كار را يك سياست سوسياليستي ميدانستند و نسبت به آن روي خوش نشان نميدادند. برنامه عمراني پنج ساله اول شوروي از زمان استالين شروع شده بود، ولي من به هيچ وجه از آنها الهام نگرفتهام. اين عقيده شخصي خودم بود كه مملكت بايد براي كارهاي عمراني برنامه حساب شده داشته باشد و از محل درآمد نفت به اجراي آن برنامه بپردازد.»
خداداد فرمانفرماییان رئیس سازمان برنامه و رئیس کل بانک مرکزی در پیش از انقلاب، نگرش اقتصادي ابتهاج را چنين توضيح ميدهد:«پایه اصلی اندیشه ابتهاج این بود که… به محض اینکه شما سطح زندگی مردم را از طریق توسعه اقتصادی برنامهریزیشده افزایش میدهید، تمامی مشکلات سیاسی و فساد و ناکارامدی و حسادت و مانند آن از ذهن، ضمیر ناخوداگاه و شخصیت مردم پاک میشود. مردم صادقتر شده و به همکاری علاقمندتر خواهند شد و تغییرات سیاسی و اجتماعی گستردهتری هم در نتیجه توسعه کشور به دست خواهد آمد.»
اما عليرغم توضيحات ابتهاج و كسان ديگر در بيارتباطي نگرش برنامهريزي در ايران با شوروي و كمونيسم، بالاترين مقام كشور یعنی شاه به دفعات از وجود «كمونيست»ها در سازمان برنامه گلايه و آنان را مسئول تخريب خود و ايجاد نارضايتي عنوان ميكرد. عبدالمجيد مجيدي مي گويد:«تمام موقعی که من ]در سازمان برنامه[ بودم این واهمه وجود داشت که ]کارمندان[ سازمان برنامه همه کمونیست هستند و هر چه اعليحضرت میگویند قبول نمیکنند. هر جا هم که کار خراب میشود تقصیر را گردن اعليحضرت میاندازند.» و در جايي ديگر عنوان ميكند: «]شاه[ خیلی شدید فرمودند که سازمان برنامه پر از کمونیست است و هر کاری که ایراد پیدا میکند تقصیر من میاندازند و سعی میکنند که همه این تصمیمات را به من ارتباط دهند و خیلی اظهار ناراحتی کردند از این جهت.»
البته طرح اصلاحات ارضی و واگذاری سهام کارخانجات به کارگران از سوی محمدرضا پهلوی بیشتر به روش کمونیستها و نگاه آنها نزدیک بود.
در سوی دیگر ماجرا، حضور تعداد زيادي از «مدیران و کارشناسان آمریکایی، اروپایی و ایرانیان تحصیلکرده در آمریکا و اروپا» در سازمان برنامه در دوران ابتهاج اين تصور را در برخي ايجاد كرده بود كه سازمان برنامه را «خارجیها و به خصوص آمریکاییها در ایران» به وجود آوردهاند.
«آمريكايي» بودن سازمان برنامه قبل و بعد از انقلاب مطرح بود و از عوامل يا بهانههاي انحلال اين سازمان در دو مقطع اوايل انقلاب و دهه هشتاد خورشیدی بود. احمدینژاد در يكي از تجمعات مردم در قزوین علل و انگیزههای خود برای انحلال سازمان مدیریت را چنین بیان کرد: «ما در کشور خود سازمانی به نام مدیریت و برنامهریزی داشتیم که در سال 1328 توسط آمریکاییها تأسیس شد و بیش از50 سال به کار خود ادامه داد و مسئولیت آن برنامهریزی کشور و تنظیم برنامههای اقتصادی و سیاسی و فرهنگی بود. صرف نظر از افراد پاک، صادق و سالمی که در این سازمان کار میکردند، مبنای برنامهريزي آنها وارداتی و آن چیزی بود که از آن سوي آبها و همان نظم برنامهریزی غربی همان شش برنامه خانمانبرانداز طاغوت بود که یکی از آنها نابودی کشاورزی، فرهنگ آرمانی ملت ما و به ذلت کشیدن ملت ما در برابر قدرتهای جهانی بود.»
نفت و نظاميگري
يكي از دلايل وجودي سازمان برنامه، نحوه و چگونگي استفاده از درآمدهاي نفتي در اقتصاد بوده است. درآمدهايي كه هر چه زمان پيش ميرفت و اين درآمدها افزونتر ميشد، سياستمداران را بيشتر وسوسه میکرد تا از اين منابع درآمدي در جهت تحقق اميال غيراقتصادي و افزايش توان نظامي استفاده کنند.
ابتهاج از اولين كساني بود كه بر استفاده از اين منابع در جهت توسعه اقتصادي پافشاري ميكرد. وي در اين باره در خاطرات خود مي نويسد:«به او ]شاه[ گفتم كه من آمدهام موي دماغ كساني باشم كه تعهد دارند درآمد نفت را تلف كنند، و با همه قوا و در هر موقعيتي كه باشم با آنها خواهم جنگيد؛ درآمد نفت بايد صرف عمران اين مملكت شود و حق نيست كه اين فرصت خداداد با ندانمكاريها و بيمسئوليتها از بين برود.»
ابتهاج اعتقاد داشت كه بين مخارج نظامي و توسعه، بايد توسعه را انتخاب كرد چرا كه «اگر درآمدهاي نفتي به درستي و با از خودگذشتگي براي تغيير در شرايط زندگي مردم مصرف كنيم و مردم ايران هم دريابند كه مرداني وجود داشتهاند كه مصمم به بهبود شرايط زندگي آنها بوده و با حسن نيت، درستكاري و فداكاري كامل تلاش كردهاند، نه فقط شرايط مادي ايران و نيز روش زندگي ميليونها نفر از مردم دگرگون خواهد شد، بلكه براي تغيير شرايط نيازي به نيروي نظامي نخواهيم داشت. مردم ايران بايد از ما پشتيباني كنند، نيرويي كه از هر نيروي نظامي براي كشور مهمتر است.»
همين تحليل بود كه وي را برآن داشت كه در جلسهاي كه با حضور رئيس ستاد ارتش آمريكا تشكيل شده بود به شدت با صرف منابع نفتي در امور نظامي مخالفت كند. خداداد فرمانفرماييان مشاهداتش از اين جلسه چنين شرح مي دهد « ]ابتهاج[ در جلسه با رادفورد رئيس ستاد ارتش آمريكا مشت خود را گره كرد و محكم به روي ميز كوبيد كه من تاكنون نظیر آن را نديده بودم و گفت: ايران به پيشرفت نياز دارد نه مخارج نظامي … وقتي سطح زندگي مردم اين كشور تا اين اندازه پائين است، نخستين تلاش، بايد هدايت كشور به طرف افزايش سطح زندگي مردم باشد، زيرا ايجاد نيروي نظامي قدرتمند در اقتصاد ضعيف امكانپذير نخواهد بود.»
ابتهاج اين نكته را به شخص شاه هم گوشزد ميكند «در آن روز به شاه گفتم من امروز نه به عنوان رئيس سازمان برنامه بلكه به عنوان يك ايراني ميخواهم با شما اتمام حجت كنم و…به نظر من، ما نبايد درآمد نفت را به هيچ وجه مصرفي جز عمران مملكت برسانيم. ايران قادر نيست برنامه عمراني مفيدي كه در زندگي افراد ايران موثر باشد اجرا كند و در عين حال مخارج سنگين ارتش را عهدهدار باشد. شاه سكوت كرد و چيزي نگفت.»
در حالیکه ابتهاج بسيار نيازمند حمايت شاه بود اما تفاوت ديدگاهش با بالاترین مقام کشور در زمينه تامين مخارج نظامي عملا چارهاي جز استعفا برايش باقي نگذاشت. تا مدتي پس از رفتن ابتهاج از سازمان برنامه نيز همچنان اين رويارويي شاه با سازمان بر سر نحوه استفاده از درآمدهاي نفتي در مسير توسعه نظامي وجود داشت چنانكه عبدالمجید مجیدی در خاطراتش میگوید: «در دی ماه 1340 در دوره نخست وزیری دکتر امینی جلسهای ترتیب داده شد که در آن جلسه اعلیحضرت هم حضور داشتند. توی آن جلسه اصلاً کاملاً روشن بود که اعلیحضرت نظرات این برنامهریزان را قبول ندارند … ایراد اول شان این بود که شما به مسله احتیاجات نظامی مملکت توجه ندارید. در حالیکه که مملکت وجودش و بقایش بستگی به این دارد که ارتش قوی داشته باشد … همه هم انتقاد میکنند که چرا خرج نظامی میشود.»
اين كشمكشها سرانجام به نفع راس حكومت خاتمه يافت و در سالهای بعد سازمان برنامه كمتر امكاني براي مخالفت با هزينههاي عظيم نظامي از محل درآمدهاي نفتي داشت و شاه با نظامیان بودجه را تعیین میکرد و سازمان برنامه نقشی در آن نداشت. عبدالمجيد مجيدي اين وضعيت را چنين شرح مي دهد: «یعنی برنامههایی بود که تصمیماتش گرفته شده و به ما ابلاغ میشد که باید برای اینها اعتبار بگذارید. حالا این در زمینه نظامی بود، در زمینه غیر نظامی هم همینطور بود.»
البته نفت به خودي خود هم موضوع تنش و ايجاد مشكلات عظيم در نظام برنامهريزي كشور و عملكرد سازمان برنامه بود. چنانكه هرگاه درآمدهاي نفتي افزايش چشمگير مييافت، نظم برنامهريزي نيز به هم ميريخت و مختل ميشد. در اواخر دهه چهل و اوايل دهه پنجاه و با شروع افزايش درآمدهاي نفتي، شاه در ارزيابي ظرفيتهاي كشور دچار اين توهم شد كه با اتكا به اين درآمدها ايران به يكباره كشوري توسعه يافته خواهد شد و او ميتواند كشور را به یکباره مدرن و صنعتی کند. عبدالمجيد مجيدي اين وضعيت را چنين روايت ميكند:«جریان افزایش شدید قیمت نفت همه نظمهایی را که ظرف سالهای سال با زحمت نشسته بودیم و برقرار کرده بودیم و ارتباطاتی به وجود آورده بودیم همه را به هم ریخت… به علت این که یک دفعه پول سرشاری ریخته شد توی مملکت و تمام نظمها را به هم ریخت.» وضعيتي كه در اواسط دهه هشتاد خورشیدی در اجرای برنامه چهارم توسعه بعد از انقلاب در دوره محمود احمدینژاد نيز تكرار شد و زخمها و آسيبهاي عظيم آن همچون رشد شديد نقدينگي، افزايش قابل توجه واردات، افزايش شديد قيمت مسكن، توزيع بيهدف يارانهها و هر چه تنگتر شدن عرصه بر توليد داخلي و…. همچنان در اقتصاد ایران دیده میشود.
نظام برنامهريزي و سازمان برنامه در ایران بر بستر روابطي ديوانسالارانه و آمرانه و براي جبران عقب ماندگيها و تبديل شدن به قدرتي منطقهاي با اتكا به درآمدهاي نفتي زاده شد و پا گرفت و در طول عمر خود همواره مقهور همين روابط و مناسبات و اهداف و ابزار باقي ماند و نتوانست چارچوب قانونی مورد نیاز فعالیت موثر خود و مشارکت و حمایت اجتماعی را فراهم و تغيير اساسي را ایجاد کند و خود هر روز و بنابر مصلحتها دچار تغيير شد و سردرگم و سرگردان باقي ماند.
مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی ایران را از اولین کشورهایی معرفی میکند که برنامه توسعه اجرا کرده است اما به رغم برخی دستاوردها، کشور «همچنان با مسائل و مشکلات گوناگونی نظیر رشد اندک و نوسانی اقتصاد، محیط مشوق فعالیت های نامولد، چالشها و معضلات آبی و زیست محیطی، انبوه پروژههای ناتمام عمرانی، بیکاری ساختاری، تورمهای دورقمی، کسری بودجه مستمر و همچنین چالش های متعدد حوزه بانکی و صندوقهای بازنشستگی دست به گریبان است.»
پس از نزدیک هشتاد سال برنامهریزی و اجرای یازده برنامه عمرانی و توسعهای، ایران همچنان گرفتار «روزمرگی» است و برنامههای توسعه به جز مقاطع محدوی، نتیجه ملموسی نداشتهاند. اگر «دروازده های تمدن بزرگ» قبل از انقلاب و «افق چشم انداز» بعد از انقلاب امیدآفرین معرفی میشدند حالا دیگر از برنامههای توسعه انتظار نمیرود گرهی چندانی از مشکلات ایران باز کند که آب، خاک و هوای ایران را در برگرفته است و رهایی از این حجم از مشکلات اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی با هیچ برنامه و چشماندازی به تنهایی امکانپذیر نیست.
