ایران جزو اولین کشورهای در حال توسعه جهان است که به تدوین و اجرای برنامه ریزی توسعه روی آورده است. ولی به رغم بیش از 70 سال سابقه برنامه ریزی توسعه، هنوز به موفقیت مورد نظر در این زمینه دست نیافته است. این در حالی است که بسیاری از کشورهای جهان که دیرتر از ایران اقدام به برنامه ریزی کردند و حتی ایران را به عنوان الگو مدنظر قرار داده بودند، توانستند در رسیدن به اهداف خود، موفق تر عمل کنند.
یکی از آســیب های عدم تحقــق برنامه ریزی در ایران، نوع برنامه ها عنوان شــده اســت. بر این اســاس برنامه های ایران که از برنامه پنجم قبل از انقلاب جامع بوده اند به عنوان مشــکل اصلی برنامه ریزی ایران قلمداد شــده است. البته این عبارت به این معنا نیســت که همه مشکلات به برنامه ریزی جامع نســبت داده شــود بلکه این مفهوم را در بــردارد که به دلیل روش و ماهیت تأثیرگــذاری برنامه هــای جامع، ســایر عوامل نمی توانسته اند چندان تأثیرگذار باشند. برنامه ریزی های غیرجامع هم در میان برنامه ریزان و هــم در میان اقتصاددانان طرفداران و مدافعان خاص خود را دارد، ولی در این رابطه یک مشکل وجــود دارد و اینکه عبارت برنامه ریزی جامع یا برنامه ریزی هســته های کلیدی خط دهنده میان اقتصاددانان و برنامه ریزان بــا تعابیر مختلف به کار می رود.
در این میان، مرحوم دکتر حســین عظیمی هر چند به عنوان یک اقتصاددان ولی با ادبیات برنامه ریزی، بیشــترین مطالعه و بررسی و توصیه را در این مورد داشــته است. لذا عنوان و ادبیــات برنامه ریزی جامع و غیرجامع متأثر از دیدگاه ایشان بوده اســت. لذا در این مطلب در ابتدا سعی شــده تا با دیدگاه ادبیات برنامه ریزی دکتر حســین عظیمی به مباحــث برنامه ریزی هســته ای کلیدی خط دهنده پرداخته شود و سپس به طور اجمال به تئوریهای اقتصادی در مورد این نوع برنامه ریزی اشاره شود.
مراحل برنامه ریزی توســعه از دیدگاه برنامه ریزی کشــورها
در اجرای برنامه ریزی توســعه عموماً به صــورت اجتناب ناپذیــری از مراحــل خاصی عبور می کننــد. در ذیل این مراحــل چهارگانه برنامه ریزی معرفی می شود:
- مرحله اول، مرحلــه برنامه ریزی متکی بر پروژه های منفک (project by Project planning)
ایــن نــوع برنامه ریزی در زمان اولیه توســعه کشــورها که امکانات زیــادی ازجمله در نیروی انســانی، آمار و اطلاعات، منابع مالی، روشهای برنامه ریزی و … ندارند، به صورت اجتنابناپذیر انتخاب می شــود. یک سازمان برنامه ریزی ایجاد می شــود و با کمک دســتگاههای اجرایی تعداد زیادی پروژه پیشنهاد می شود و نهایتاً با توجه به منابع مالی، نیروی متخصص، امکانات مدیریتی و ســازماندهی و … تعداد محدودی از پروژه ها برای اجرا انتخاب می شــوند. یعنــی نهایتاً چند پروژه مهم کشــور مثلا دو پروژه نیروگاه، چهار سد، یک بندر، دو قطعه راه و… انتخاب می شود. طبیعی است در شروع حرکت برنامه ریزی توسعه، کاری غیر از این نمی تواند انجام گیرد. ســاختار کاملا سنتی دولت و اقتصاد و روشن بودن نیازها از دیگر دلایل شــکل گیری این نوع برنامه ریزی بوده اند.
این نوع برنامه ریزی به دلیل مشــخص بودن پروژه ها معمولا به اهداف خود می رســند. برنامــه اول و دوم عمرانی ایــران (34-1327)و(48-1335) جزو این مرحله قرار می گیرند.
- مرحلــه دوم، برنامه ریزی تلفیق شــده سرمایه گذاری بخش عمومی (Integrated investment public)
با پیشــرفت تخصصی، آمار و اطلاعات مناسبتر و بهبود تــوان مدیریتی کشــور، در این مرحله ارتباط پروژه ها باهم ســنجیده می شود و سعی می شــود نوعی هماهنگی بین پروژه های انتخاب شده، ایجاد شود تا بتوانند همدیگر را پشتیبانی کنند. اســاس و محور در این شیوه برنامه ریزی نیز اجرای پروژه های مشــخص اســت. این نوع برنامه ریزی نیز به دلیل مشــخص بودن پروژه ها در تحقــق اهــداف خود موفق عمــل می کنند. برنامه دوم عمرانی ایران نیز تا حدی در این نوع برنامه ریزی می گنجد.
- مرحلــه ســوم، برنامه ریزی جامــع (Planning Comperhansive)
بــا شــکل گیری آمــار و اطلاعات، تجــارب، تخصصها، درآمد و… ساختار سنتی برنامه ریزی دچار تحول شده و لذا کشورها وارد برنامه ریزی جامع می شــوند. یعنی وقتی کشورهای جهان با کمک ســازمان برنامه های خود در مراحل اول و دوم برنامه ریزی موفق می شــوند، فکر می کنند همان روش را می توانند به کل مسایل اقتصادی، اجتماعی، سیاســی و فرهنگی تسری دهند، لذا وارد مرحله برنامه ریزی جامع می شوند. در واقع تصور می شود چون در مراحل قبل موفق بوده اند، پس باید وسعت کار خود را بیشتر کرده و به کل بخشها و کشور گسترش دهند. پس برنامه ریزی جامع به نوعی تســری خطــی برنامه های قبلی است.
از دید نظری این برنامه ریزی بر نوع اول و دوم ارجح است و امکان بررسی تعادل کل جامعه در همــه بخشها نیز از دیــد نظری وجود دارد. ولی در عمل برنامه ریزی جامع دچار مشــکلات فراوان شــده و هیچگاه به اهداف خود نمی رسد. برنامه ریزی جامع علاوه بر نیاز به اطلاعات جامع تفصیلی، به هنــگام و قابل اتکا، نیــاز به نیروی انسانی وســیع، بافت فرهنگی منسجم، تجارب ســازماندهی مؤثر و شــرایط ثبات سنجی دارد. برنامه ریزی جامع ســعی در حل همه مشکلات دارد ولی هیچگاه موفق نمی شــود. برنامه ریزی جامع عملا به نوعــی بلند پروازی و خیالپردازی تبدیل می شــود. نهایتــاً برنامه ریزی جامع فقط بــه لحاظ صــوری طراحی می شــود و در عمل اجــرا نمی شــود. برنامه ریزی جامــع می خواهد کل متغیرهــا و روابط میان آنها را ســامان دهد کــه عملا دانــش آن وجود ندارد، لــذا به زودی مسئولان متوجه می شوند که برنامه ریزی جامع قابلیت اجرا ندارد.
این بحث از حدود 50 ســال پیش شــناخته شــده اســت. آرتور لویز برنده جایزه نوبل در حین کمک به برنامه توســعه در سیلان، جمله ای مشهور گفته است: برنامه ای که می خواهید برای پنج سال طراحی کنید، بیست ســال وقت می خواهد تا خودش تهیه شود. من نیســتم خودتان تهیه کنیــد. در دنیا یک نمونه موفق برنامه جامع پیــدا نمی کنید، جامعیت ما را گیر می اندازد.
معمولا به دلیل گستردگی و وسعت برنامه ریزی جامع و عــدم کنترل و مدیریــت آن، مجریان کم کم به سوی بودجه و نوعی متفاوت و محدود از برنامه ریزی تعــدادی از متغیرهای اقتصادی یعنی برنامه ریزی متغیرهای کلان گرایش پیدا می کنــد. نهایتاً گرایش به طــرف برنامه کلان و متغیرهای کلان شــامل (تولیــد، تورم، مصرف، سرمایه گذاری، واردات، صادرات، جمعیت، نیروی کار، اشتغال و بیکاری، مالیات، یارانه ها، نقدینگی، سیســتم بانکی، ارز، توزیع درآمد، تعادل بازارها و… در چنــد حوزه اقتصادی) محدود می شــود و در حوزه هــای اجتماعی، سیاســی و فرهنگی که تــوان کاربرد مدلهــای کلان مانند اقتصاد نیســت، ممکن اســت برنامه چندان پیگیری نشــود.
در برنامه ریزی جامع که به برنامه ریزی کلان گرایش پیدا می کند عمدتاً از تعداد بســیار محدودی متخصصان خاص مدلسازی اقتصادی استفاده می شــود. لذا برنامه ریزی قابل فهم برای عموم و حتی بسیاری از مسئولان نخواهد بود. مشارکت جدی متخصصان در حوزه های مختلف برنامه ریزی جامع را نمی توانیم داشــته باشــیم. حتی متخصصــان اقتصادی نیز محدود به حوزه متغیرهــای کلان خواهند بود. برنامه ریزی جامع مسئولیت پذیری را کاهش می دهد و این موضوع علاوه بر تشدید بی انگیزگی در مسئولان برنامه در ســطوح مختلــف (در جهت تحقــق اهداف برنامه)، بــه کاهش کارآیی در سیســتم اداری نیز خواهد انجامید. بر همین اساس برنامه ریزی جامع توســعه، عملا نوآوری و خلاقیت را حذف و اقتصــاد را دولتی و بازدهی را محدود می کند و نهایتاً مانع توسعه می شــود. نهایتاً این مرحله از برنامه ریزی در کشــورهای در حال توســعه با شکســت مواجه می شود.
بنابراین از برنامه پنجم عمرانی قبل از انقلاب که روش برنامه ریزی جامع در پیش گرفته شد، برنامه ها عملا اجرا نشدند و در تحقق اهداف خود، حتی در متغیرهای کلان شکســت خورده اند. (لازم به ذکر است ایران به دلیل حضــور آمریکاییان این مرحله را با ترتیب دیگری، تجربه می کند.)
- مرحله چهــارم، برنامه ریزی هســته های کلیدی (planning Core)
مرحله چهــارم برنامه ریزی یعنی هســته ای یا هســته های خط دهنــده، توســط متخصصان و مدیران کشورهای درحال توسعه در عکس العمل به ســه مرحله برنامه ریزی قبلــی، ایجاد و مورد اســتفاده قرار گرفت. یعنی در ابتدا کشــورهای درحال توســعه از کارهــای کوچــک قابل اجرا و موفق شــروع کرده و به کارهــای بزرگ غیر قابل اجرا و ناموفق رسیده بودند. کشــورهای دارای برنامه ریزی جامــع یا باید برنامه ریزی را رها می کردند یا بــه برنامه های کوچک برمی گشــتند که هــر دو غیرعملی بود. پس به تدریج بــه برنامــه ای روی آوردند که از لحاظ اهداف اســتراتژی جامع هســتند ولی به لحاظ برنامه ها محدود به قسمتها یا بخشها یا تنگناهای اصلی هستند. در برنامه ریزی هســته های خط دهنده، باز هم جامع فکر می شــود، یعنی هدف توســعه کشور است و سعی می شود سیاســتهای کلی برنامه برای آنکه جهت دهنده باشــند، جامع باشند. یا حتی از چشــم انداز برای الزام به جامعیت برنامه اســتفاده می شــود.
براســاس اهداف جامع در برنامه ریزی هســته های خط دهنده، ممکن است تصویرسازی کلان هم ایجاد شود، ولی این بخش اســتراتژیک به کل اقتصاد و اجــزای آن تبدیل نمی شــود. اصل برنامه، اهداف، اســتراتژیها و تصویرســازی های کلان آن است، ولی در اجرای برنامه ریزی هسته های کلیدی، از اهداف جامع به عنوان راهنما و نه اصل برنامه استفاده می شود. برنامه ریزی جامع ســعی در حل همه مشکلات دارد، درصورتی که برنامه ریزی هسته های کلیدی، مشکلت اصلی و خط دهنده را حل می کند. این شــیوه برنامه ریزی نیاز به بهترین متخصصان در هر بخش داشته تا مشکلات اصلی را یافته و برای آنها پروژه تهیه نمایند. پروژه ها مشــکلات مهم را در برمی گیرند. با اســتفاده از افراد متخصص هر بخش دو یا سه مشــکل عمده و خط دهنده مشخص شــده و برای آنها پروژه هایی مشــخص می شود. این پروژه ها core یا هسته های برنامه می شــوند. مثلا با اســتفاده از متخصصان بخش آموزش، مشکلات اصلی این بخش یا کانونهای اصلی تحول و توســعه بخش مشخص می شود. نکته مهم اینکه از دید اجرایی وجود پروژه های مشخص، ضرورت وجود یک برنامه عملی است. قلب برنامه توسعه متکی بر هسته های خط دهنده نیــز، پروگرام هــای اجرایی اســت. برنامه ریزی هســته ای قلب برنامه ریزی توســعه و متکی بر هســته های خط دهنــده و برنامه های اجرایی اســت. برنامه یا پروگــرام اجرایی، متشــکل از هــدف و پروژه های مشــخص، ســازماندهی و تشــکیلات اجرایی برای حذف یک مانع توسعه و یا برای ایجاد یک قطب توسعه است. هیچ برنامه توسعه ای بدون وجود پروژه های مشخص در بطن برنامه های اجرایی قابلیت اجرایــی ندارد و در شرایط فقدان این بخش در برنامه توسعه، برنامه مزبور تبدیل به تصویرهای کلی و هرچند مطلوب ولی غیراجرایی است.
به عبارت دیگر ستون فقرات یک برنامه توســعه، برنامه های اجرایی هســتند و بدیهی اســت که هیچ موجودی بدون ســتون فقرات قدرت بلند شــدن و حرکت ندارد هرچند که طراحی آن بسیار زیبا و خواستنی باشد. مشکلات برنامه ریزی هسته ای، این است که این برنامــه جامع نبوده و دربرگیرنــده همه اقتصاد نیســت. البته این مشــکلی صوری است چون به قاعده برنامه ریزی جامع نیز صرفاً در تئوری جامع اســت و در عمل قابل حل و اجرا نیست. پس این مشکل برنامه ریزی هسته ای نبوده بلکه مشــکل انواع برنامه ریزی است.
در برنامه جامع، نظیر برنامه های اخیر کشــور ملاحظه می شــود که تقریبــاً هیچکدام از ارقام کمــی برنامه اجرا نشــده است. از مقایســه عملکرد با کتاب برنامه با اطمینــان می فهمیم که ارقام، مطابق عملکرد نیســت و ما انحرافات بســیار بالا در مقایسه با کتاب برنامه یا بودجه دولت، رشد، سرمایه گذاری و… می بینیم. پس اساساً برنامه اجرا نشده است، نه اینکه دولت نخواسته است، بلکه امکان اجرای برنامه جامع اساســاً وجود ندارد. فقط قســمت سیاســت ها و اســتراتژی هایی کــه جهت های حرکت را ارایه می دهند اجرا شده که این قسمت را در برنامه ریزی هســته های کلیدی نیز داریم. برنامه ریزی هسته ای به لحاظ اهداف جامع بوده ولی از نظر اجــرای برنامه محدود به گلوگاه های اصلی است. در واقع در برنامه ریزی هسته ای برنامه های اجرایی در هر بخش اقتصادی تعیین شــده و به عنوان موتور حرکت و جهش توسعه، تمرکز بر آنها صورت می گیرد.
براساس تجربیات برنامه ریزی توسعه جهان این نتیجه حاصل شــده که برنامه ریزی جامع (برای توسعه) اصلا قابل اجرا نیست و باید بر هسته های کلیدی تأکید کرد. هر چند ممکن اســت که در این شیوه نیز با عدم تعادلها و مشکلاتی مواجه شــویم و امکان بروز بحران های غیرقابل حل در جامعه وجود داشــته باشــد. اما درمجموع این شــیوه موفقتر از برنامه ریزی جامع بوده است. عدم اجــازه به برنامه محــدود و ناقص بر روی کاغذ، مشــکل آرمانگرایی ذهنی برنامه ریزان و متخصصانی است که درنهایت به عدم دقت در عمل و غیر اجرایی شــدن برنامه منجر می شود.
توجه شــود ماهیت فرآیند گذر توسعه ای نشان می دهد که هدف برنامه ریزی توسعه به هیچوجه حل بحرانها نیســت، چون ماهیت کشــور در حال گذر، بحران و عدم تعادلها است. بلکه هدف آن جهت دهی صحیح فعالیت ها است. در برنامه ریزی هســته ای در مقایسه با برنامه ریزی جامع، مشــکلات محدودتری وجــود خواهند داشت. نهایتاً می توان گفت که برنامه ریزی جامع عملا برای حل وفصل امور جــاری کاربرد دارد، لذا برنامه ریزی هســته های خط دهنده همراه و مکمل برنامه ریزی جامع می شود و می بایست با هم اجرا شوند. برنامه ریزی جامع برای حل وفصل مسایل روزمره و جاری و برنامه ریزی هسته های خط دهنده برای رشــد و توســعه کشور. این دو برنامه را نباید به جای هم استفاده شوند.
برنامه ریزی توسعه از دیدگاه تئوریک
در ادبیــات علم اقتصــاد نیز انــواع برنامه ریزی در قالــب تئوریهای مختلــف اقتصادی مطرح شده اســت. البته اصطلاح برنامه ریزی جامع یا هســته های کلیدی خط دهنده توسعه مستقیماً در تئوریهــای اقتصادی دیده نمی شــود. ولی عبــارات متناظر آن وجــود دارد. برای مثال در ادبیات مرسوم دانشــگاهی برنامه ریزی جامع در حوزه نظریات رشد متوازن قرار می گیرد. نظریات رشد متوازن مانند نظریه رشد متوازن روزنشتاین رودن (۱۹۰۲ -۱۹۸۵) یا نظریه فشار همه جانبه، به معنی برنامه ریزی جامع و کامل سرمایه گذاری برای حذف موانع موجود بر ســر راه کشورهای درحال توســعه می تواند قلمداد شود. همچنین سایر نظریات مانند تئوری رشد متعادل نورکس، صنایع پیش رو و … در این حوزه قرار دارد. از ســوی دیگر می توان نظریات رشــد نامتوازن از جمله نظریه مدل رشــد اقتصــادی نامتوازن آلبرت هیرشمن و حتی نظریات مبتنی بر مزیت نســبی را مربوط به حوزه برنامه ریزی هسته ای دانســت. همچنین تئوری قطب های رشد قابل تقسیم بندی در این حوزه است.
خسرو نورمحمدی
مشاور معاونت امور هماهنگی برنامه و بودجه سازمان برنامه و بودجه
