«توسعه در کشورهای با درآمد کم و متوسط مستلزم آن است که درک روشنی از روش‌هایی که تغییر رانت‌ها بدون افزایش خطر خشونت صورت می‌گیرد فراهم شود.»
(داگلاس نورث)
دستاورد صنعت / دولت بار دیگر دست‌به‌کار شد و پیش‌نویس سندی را که قرار است تعیین‌کننده جهت‌گیری توسعه صنعتی کشور باشد در قالبی محدود و بی‌سروصدا منتشر کرد. متنی با عنوان «سند نقشه راهبردی صنعتی و ارتقای تولید داخل». سندی که اولین بار در بند یک ماده یک قانون تشکیل وزارت صنایع و معادن در سال 1379 از ضرورت تدوین چنین متن راهبردی سخن گفته شد و نتیجه آن تدوین مطالعه بسیار ارزشمند «سند استراتژی توسعه صنعتی» توسط دکتر نیلی و حدود 60 نفر از محققان و کارشناسان اقتصاد و صنعت کشور بود که حتی از سوی رئیس‌جمهور وقت (جناب آقای خاتمی) به مجلس ارسال اما با تغییر دولت و… به بایگانی سپرده شد. در برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه (مواد 21 و 150) نیز بر ضرورت تهیه این سند راهبردی تأکید شد که اسنادی با کیفیت‌های پایین تدوین و منتشر و توسط وزرا و روسای جمهور وقت هم رونمایی شد، اما آن‌ها نیز از قفسه بایگانی‌ها سر درآورد (برنامه راهبردی صنعت، معدن، تجارت؛ سال‌های 92، 94 و 96). اقدام اخیر ظاهراً تلاشی دیگر در انجام یک ضرورت اقتصادی، صنعتی و تاریخی است و این بار نهاد تدوین‌کننده این متن نه وزارت «صنایع و معادن» سابق و «صنعت، معدن، تجارت» فعلی، بلکه «موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی» زیرمجموعه سازمان برنامه و بودجه است.
این کار در شرایط حاضر از یک سو کاری ضروری و حیاتی و واجب‌تر از نان شب برای توسعه صنعتی و تحول اقتصاد کشور است و از سوی دیگر بی‌معنا و بی‌اثرترین اقدام برای توسعه صنعتی و تحول اقتصاد کشور! ادعایی شاید متناقض اما واقعیتی دردناک.
- در بیان دلایل ضرورت حیاتی وجود چنین متن راهبردی برای توسعه صنعتی کشور می‌توان به این مهم تأکید کرد که صنعت کشور علیرغم عمر حدود یک‌صد ساله خود بدون قطب‌نما و نقشه راهنما و به‌صورت جزیره‌ای و سلیقه‌ای و روزمره رشد کرده و اداره شده است. از مطالبه آن مهندس جوان (علی زاهدی) در سال 1309 که از ضرورت وجود یک «پرگرام صنعتی» گفت: «موقع مقتضی است که کلیه عملیات صنعتی ما تحت پروگرام جامع و روشن تنظیم شود.» (1) تا وزیر صمت که در همایش «یک‌صد شرکت برتر کشور» در چهره یک منتقد وضعیت فعلی اقتصاد و صنعت کشور ظاهر شد و توسعه صنعتی واقع‌شده در کشور را «فرصت‌طلبانه» خواند و اینکه باید «روایت تازه‌ای از توسعه ارائه دهیم و به توسعه کشور مبتنی بر صنعت فکر شود» (2). سازمان مدیریت صنعتی نیز در گزارشی در همین همایش، بر ساختار ناموزون و اتکا شدید اقتصاد و صنعت کشور به نفت و فرآورده‌های نفتی و پتروشیمی و مواد معدنی تأکید نمود. چنانکه 50 درصد کل فروش 150 میلیارد دلاری 100 شرکت برتر در سال 1401 یعنی حدود 75 میلیارد دلار متعلق به 12 شرکت اول فهرست بوده؛ پنج شرکت فعال در حوزه نفت، گاز و پتروشیمی (شرکت نفت ستاره خلیج‌فارس، پتروشیمی خلیج‌فارس، پالایش نفت بندرعباس و اصفهان و گاز پارسیان)، سه بانک (ملت، رفاه و صادرات)، دو شرکت سرمایه‌گذاری (غدیر و پارس آریان)، یک خودروساز (ایران‌خودرو) و یک شرکت در حوزه صنایع معدنی (فولاد مبارکه) (3).
نگاهی به بنگاه‌های بورسی نیز بیانگر همین وضعیت است. چنانکه حدود نیمی از 200 شرکت بورسی دارای ارزش بین یک تا 10 میلیارد دلار، در حوزه نفت و گاز و پتروشیمی و صنایع معدنی فعال‌اند. نکته مهم دیگر آنکه چه در فهرست یک‌صد شرکت برتر صنعتی و چه در فهرست بنگاه‌های بزرگ بورسی به لحاظ نوع مالکیت غلبه تقریباً کامل با دولت و نهادهای عمومی و حاکمیتی یا چنانکه مصطلح است «خصولتی»هاست. درواقع نگاهی گذرا به فهرست یک‌صد شرکت و بازار بورس، نشان می‌دهد ساختار اقتصادی و صنعتی کشورمان عمیقاً متکی به رانت انرژی (قیمت ارزان خوراک در پتروشیمی‌ها و پالایشی‌ها)، رانت مالی (سود زیر نرخ تورم به سپرده‌ها در بانک‌ها) و فضای انحصاری و یارانه‌ای (ممنوعیت‌ها و تعرفه‌های بالای وارداتی و ارزانی قیمت بنزین در خودروسازی‌ها) است. پیامد این ساختار صنعتی معیوب آن است که «بیش از 70 تا 75 درصد صادرات کشور را محصولات کامودیتی و خام و نیمه‌خام تشکیل می‌دهد» (4) و کشورمان در رتبه 57 و بسیار پایین‌تر از ترکیه و عربستان (به ترتیب در رتبه‌های 27 و 35) در شاخص «رقابت‌پذیری صنعتی» در جهان قرار دارد.
اگر توسعه صنعتی در کشورمان معیوب و « فرصت‌طلبانه» است و حتی وزرای صنعتی هم آن را گردن نمی‌گیرند و اگر تدوین چندین متن راهبردی و توسعه‌ای چنانکه در فوق اشاره شد اجرایی نشده و برپایی همایش‌های سالیانه و انتشار فهرست بنگاه‌های برتر چنانکه برگزارکنندگان آن انتظار دارند به «رقابت بنگاه‌ها و برنامه‌ریزی» معقولانه نینجامیده و… و برخلاف روند جهانی و قدرت گیری بنگاه‌های فناورانه (اپل، ماکروسافت، تسلا و…) سال‌به‌سال بر تعداد و اندازه صنایع منبع پایه در کشورمان افزوده‌شده است (از سهم 12 درصدی از ارزش‌افزوده صنعت در دهه هفتاد به حدود 40 درصدی در دهه نود) باید مشکل را بسیار عمیق و در ساختار و نهاد دولت و معیوب بودن فرآیند تشکیل دولت مدرن در کشورمان دانست. - اینکه «مهار کردن اختیار و اقتدار حکومت، به صورتی باشد که فوایدش و نه مضارش عاید شهروندان شود» به «مسئله گیلگمش» معروف است (5). گیلگمش پادشاه شهر باستانی اوروک در بین‌النهرین اگرچه شاید اولین شهر جهان را تأسیس کرد، شهری که «باروهای آن همچون مس در برابر خورشید می‌درخشید»، اما خود به بلای جان ساکنان شهر تبدیل شد: «همچون گاوی وحشی شهروندان را پایمال می‌کرد… پسر را از پدر می‌گرفت و فرو می‌کوفت، دختر را از مادر می‌ستاند و از وی کام می‌جست… هیچ‌کس را یارای مخالفت با او نبود». ساکنان شهر به آسمان فریاد می‌برند و خدای «آنو» صدایشان را می‌شنود و قدرتی برابر با گیلگمش می‌آفریند که قدرت او را کنترل کند و اوروک روی آرامش ببیند. اما این قدرت زاده اراده خدایان («انکیدو») خیلی زود تبدیل به همکار و همدست گیلگمش در دسیسه و دشمنی با مردم شد. «آن‌ها یکدیگر را در آغوش گرفتند و بوسیدند و… دوستان حقیقی شدند» چراکه «نظارت‌ها و موازنه‌هایی که با چتر از آسمان فرو انداخته می‌شوند معمولاً درست‌کار نمی‌کنند» (6).
روایت فوق روایت ایجاد و ساخت دولت است به زبانی اسطوره‌ای / تاریخی. فرآیندی که جامعه ایران نیز بیش از یک‌صد سال است در تکاپوی آن است. دولتی که همه افراد در آن صرف‌نظر از دین و مذهب و قوم و نژاد و… صاحب حقوق برابرند و ظرفیت آن را دارد تا خدمات عمومی مناسب ارائه کند و مستقل است تا تحت سیطره گروه خاصی نباشد، و مقید است به اینکه مردم بر آن نظارت داشته باشند.
بی‌شک این فرآیند بیش از یک‌صد ساله بی‌دستاورد نبوده است و تحولات ذهنی و عینی و نهادها و ساختارهای زیادی در کشورمان تأسیس و امکان تحول توسعه‌ای را فراهم آورده است. اما این مجموع تحولات منجر به ایجاد توازن بین قدرت دولت و جامعه در جهت دستیابی به یک هدف مشترک که رستگاری ملی است نشده است. بخش مهمی از این عدم موفقیت متوجه دولت است که قدرت و مسئولیت بسیار بیشتری دارد و بخشی نیز متوجه جامعه است که بجای تکیه به توان خود عمدتاً انتظار معجزه از بالا و بیرون را دارد که همچون انتظار مردم «اوروک» انتظاری غیرواقعی است.
وجود درآمدهای نفتی و تداوم حیات شرکت‌های دولتی و زاده شدن بنگاه‌های غول‌پیکر خصولتی در یکی دو دهه اخیر عملاً این تصور را در دولت ایجاد کرده که نیازی به نهادهای مدنی و صنفی نمایندگی کننده خواست و اراده مردم در فرآیند توسعه کشور ندارد. لذا بجای اتکا به قانون و تضمین حقوق مالکیت و ایجاد فضای آزاد و رقابتی در تعامل با جهان و مخالفت با انحصار و شبه انحصار و حق انتخاب مصرف‌کنندگان و مداخلات اختلال‌زای دولت در بازارها و غیره سعی در تسخیر تمام مراکز قدرت و یک‌دست کردن آن (البته در تصور خود چراکه هر روز شکاف‌هایی در همین یک‌دستی به‌روز می‌کند) و سیطره خود بر نهادهای نمایندگی کننده بخش خصوصی (آخرین آن‌ها دخالت فراقانونی در انتخابات هیئت رئیسه اتاق ایران) کند.
بدیهی است وقتی دولت خود را متصدی ایجاد شغل و ساخت مسکن و تولید کالا و… می‌پندارد و حضور و مشارکت جامعه و بخش خصوصی را برای انجام این امور به رسمیت نمی‌شناسد در انجام این وظیفه شکست می‌خورد. وظیفه دولت عرضه کالای عمومی (امنیت و ثبات اقتصاد کلان و تنظیم روابط خارجی و آموزش و بهداشت عمومی و…) و نه کالای خصوصی و اداره بنگاه‌ها و قیمت‌گذاری دستوری و… است. دولت تنها نهادی است که حق اعمال اجبار و زور را دارد. اما اجبار و زوری که در چارچوب قوانین تعریف‌شده‌اند. درواقع «مدیریت بوروکراتیک تحت لوای دمکراسی یعنی مدیریت بر اساس قانون و بودجه» (7).
هر سه ضلع دولت و ساختار بوروکراتیک و بخش خصوصی به نظر در کشورمان به‌هم‌ریخته و درهم‌شکسته است. دولت و نظام بوروکراتیکی که خود را همه‌چیزدان و مهندس کسب‌وکار و زندگی و علائق مردم و فعالان اقتصادی می‌پندارد و صاحبان بنگاه‌های خصوصی و مردمی که هر روز حق انتخاب و دایره عملشان محدود و محدودتر می‌شود و بعضاً از طریق کسب رانت‌های مختلف و یارانه‌های گوناگون گذران امور می‌کنند. - تدوین سند راهبردی توسعه صنعتی کشور بر اساس علم و دانش روز و تجربه جهانی و با مشارکت تمامی ذینفعان به‌عنوان ضرورت حیاتی اقتصاد و صنعت کشور و نیز اجرایی و عملیاتی شدن آن در چارچوب اقتصاد سیاسی متفاوت با وضعیت امروز امکان‌پذیر است. موضوع مهمی که در سند منتشرشده اخیر (سند نقشه راهبردی صنعتی و ارتقای تولید داخل) هرچند در قالبی مختصر و مبهم در سرفصلی با عنوان «اقتصاد سیاسی و حکمرانی متناسب با توسعه صنعتی» بدان اشاره‌شده است. اینکه از منظر اقتصاد سیاسی «ریشه کامیابی و ناکامی، در تحول نهادی وابسته به توافقات یا آرایش سیاسی فی‌مابین ذینفعان صنعت (به‌طورکلی) و هر رسته صنعتی است» (8). این نگرش برگرفته از دیدگاه داگلاس نورث، محقق برجسته و نوبلیست اقتصاد است که ایجاد تحول در نظام‌های محدود را بسته به نحوه هدایت رانت‌های غیرمولد در سمت‌وسوی رانت‌های مولد تحلیل می‌کند و با استفاده از شواهد تاریخی نشان می‌دهد که «در نظام‌های دسترسی محدود تلاش برای حذف نهادها و سیاست‌های رانت‌زا باید به روش‌هایی باشد که به وقوع مجدد بی‌ثباتی که توسعه را از ریل خارج می‌کند نینجامد و بازیگران خشونت‌ساز را از این کار برحذر دارد» (9).
فرآیند توسعه صنعتی کشورمان به شدت با معضل فوق گره‌خورده و با اجرای سیاست‌های اصل 44 و اخیراً با «مولدسازی دارایی‌ها» تشدید نیز شده است. به طوری که اصولاً بازیگران اصلی یعنی دولت (در معنای قوه مجریه) و بخش خصوصی و نهادهای توسعه‌ای را از کارکردهای اصلی خود انداخته است. دولت به قیمت‌گذاری و محدود کردن فضای کسب‌وکار و… مشغول است و بخش خصوصی از صبح تا شب باید به دنبال برداشتن موانع دولت ساخته بدود و نهادهای توسعه‌ای که بودونبود آن‌ها علی‌السویه شده است (ایدرو، ایمیدرو و…).
بر این اساس شاید بتوان مشکل «توسعه صنعتی» در کشورمان را در فقدان «اراده سیاسی» برای اتخاذ راهبردی دانست که الزامات تبدیل رانت‌های «نامولد» به «مولد» و تبعات گذار به «نظام‌های دسترسی محدود بالغ» و صنایع رقابت‌پذیر را ممکن می‌کند: «مدلی که در آن حفاظت و حامی‌پروری دولتی برای سودآوری کسب‌وکارها محدود و بازدهی و رقابت‌پذیری برای رقابت در بازارهای خارجی اهمیت بسیار می‌یابد و تحولات مهمی در زمینه کنترل مدنی بر قوای نظامی و کنترل‌ها بر خشونت دولتی و نشو نمای همه اشکال سازمان‌ها و بهبود حاکمیت قانون ایجاد می‌شود» (10). «ضعف و فقدان اراده سیاسی نیز به تعبیری ناشی از کاغذشدن دولت است» (دولت‌هایی که در آن‌ها هم نهادهای مدنی و هم سیستم سیاسی هر دو ضعیف‌اند و توان پیشبرد امر توسعه را ندارند؛ «راه باریک آزادی»، عجم اوغلو و رابینسون) و احیای آن، ضرورتی حیاتی؛ دولتی که به جای نفی و طرد و تک‌گویی، آشتی و صلح و گفت‌وگو بین خود و جامعه و جهان را هدف قرار دهد و امکان توسعه این سرزمین عزیز را در حوزه‌های مختلف و ازجمله مهم‌ترین آن‌ها «توسعه صنعتی» فراهم کند.
پی‌نوشت
- تاریخچه برنامه‌ریزی توسعه در ایران، احمد آل یاسین، 1392
- رسانه‌ها، 3/11/ 1402
- همان
- رئیس سازمان توسعه تجارت، 18/10
- راه باریک آزادی، عجم اوغلو و رابینسون
- همان
- لودویک میزس، بوروکراسی
- سند نقشه راهبردی صنعتی و ارتقای تولید داخل
- در سایه خشونت، داگلاس نورث
- همان.
حسین حقگو -کارشناس اقتصادی
