دستاورد صنعت / شهرها برخلاف پدیدههای طبیعی چون کوه، دره و دریا، مصنوعاتی هستند که آدمها ساختهاند. از این رو، نمیتوان انتظار داشت که مسائل شهری مانند نیاز به مسکن، حمل و نقل عمومی و تامین امنیت، حاشیهنشینی و فقر شهری، احساس تعلق به مکان و محله و بسیاری دیگر از مسائل اجتماعی و فرهنگی، خود به خود حل و فصل شود. شاید اگر دولت طبق قانون اساسی مسئولیتی در زمینه تامین مسکن جامعه نداشت چندان جای انتقاد و شکایتی نبود اما طبق اصول 3، 31 و 43 قانون اساسی کشور، همه افراد حق داشتن مسکن را دارند و مسئولیت تحقق این حق با دولت است. اصل 31 قانون اساسی به صراحت داشتن مسکن متناسب با نیاز را حق هر فرد و خانوار ایرانی میداند و دولت را موظف کرده است با رعایت اولویت برای آنها که نیازمندترند، به ویژه روستانشینان و کارگران، زمینه اجرای این اصل را فراهم آورد. اما با وجود انواع وزارتخانهها و سازمانهای مختلف مسئول در حوزه مسکن توسعه شهری، مشکلات عمده شهرنشینی در کشور مانند تمرکز عمده جمعیت در تهران و کلانشهرها، تداوم جریان مهاجرت به مراکز استانها بخصوص تهران، گسترش اسکان غیررسمی و فقر و حاشیهنشینی شهری، حل نشده باقی ماندهاند. تداوم مشکلات فوق بیانگر این مطلب است که سازمانها و سیاستهای به کار گرفته شده در حوزه توسعه شهری در ایران برای حل این مسائل کارایی لازم را نداشتهاند.
مشکلات شهری
اگرچه ایران با شتاب از کشوری عمدتاً روستایی-عشایری در اوایل قرن بیستم به کشوری عمدتاً شهری در اوایل قرن بیست و یکم تبدیل شده است. با این حال پویش شهرنشینی در پهنه سرزمین متعادل و متوازن نبوده و سهم مناطق مختلف کشور از منابع و امکانات و حتی جمعیت بدون تناسب است. کشور از مسئلهای به نام «ماکروسفالی شهری» یا تمرکز اصلی سکونت، اشتغال و ثروت جمعیت شهری در منطقه کلان شهری تهران در رنج و آسیب است. گسترش شهرنشینی هم همراه با تامین مناسب مسکن برای همه گروههای اجتماعی نبوده است و عموماً تهیدستان و بخشهای پایینی طبقه متوسط نتوانستهاند در پویش شهری شدن ایران صاحب مسکن مناسب شده و اتکا به مسکن غیر رسمی یا اجارهای دارند. وضعیتی که سبب ناپایداری سکونت و تبعاتی چون جابجاییهای ناخواسته و کاهش منظم کیفیت زندگی به سبب اجبار به اسکان در مناطق کمتر توسعهیافته شده است.
در سالهای اخیر هم رشد قیمتها و تورم شدید وضعیت تامین مسکن این گروهها را بیش از گذشته سختتر ساخته است. معمای تامین مسکن گروههای کم درآمد از مسائلی است که دولتها چه در پیش از انقلاب و چه پس از انقلاب برای حل آن کوشیدهاند اما دوام مشکل مسکن و تشدید آن نشاندهنده شکست نسبی تمامی سیاستها و برنامههایی است که در این خصوص انجام شده است. مشخص نیست بر اساس کدام بینش و تحلیل تمایل عمده سیاستمداران نگران مسئله مسکن، بیشتر ساخت مسکن بوده تا تامین دسترسی به آن، زیرا هم اکنون صدها هزار واحد مسکونی خالی در شهرها بویژه در تهران وجود دارد که در پی اهداف تجاری و نه مصرفی ساخته و بدون استفاده در گوشهای رها شده، سرمایههای بار ارزش را راکد کرده و بخش قابل توجهی از فضای شهر را هم اشغال کردهاند. شاید اگر مسئله تامین دسترسی به مسکن بود نه ساخت و ساز به هر قیمت، مشکل کمبود مسکن مناسب از مدتها پیش حل شده بود.
نگرانیها در باره اثرات مخرب و ناپایداری ایجاد شده در ارکان جامعه در درازمدت مسئله مهمی است که نباید نسبت به آن بیتفاوت بود. شکی نیست که مشکلات اقتصادی و گرانی روزافزون مسکن و اجارهبها در سالهای اخیر موجب خروج جمعیت قابل توجهی از تهران شده است. شاید برخی از آنها برای همیشه از تهران رفتهاند اما مشاهدات در شهرهای پیرامونی تهران نشان میدهد که بسیاری از آنها فعلاً به ناچار در حومه استقرار یافتهاند به امید آن که شاید روزی با بهتر شدن اوضاع به پایتخت بازگردند. چند مشاهده ساده نشان میدهد که بزرگراهها و جادههایی که شهرها و سکونتگاههای پیرامون را به شهر تهران وصل میکند، بار ترافیکی فزونتری نسبت به گذشته دارند و قیمت اجاره و خرید مسکن هم در حومه افزایش غیر معمولی پیدا کرده است، اینها میتواند شاهدی باشند بر موضوعی که گفته شد. به ناچار مسکن را به پیرامون بردهاند اما کار همچنان در تهران مانده است. نتیجه چنین وضعی ساعتهای طولانی و خسته کننده رفت و آمد میان محل کار و محل سکونت شده است.
ناکارآمدی سازمانها و سیاستهای تامین مسکن
برای حل مشکل مسکن دهههاست که سیاستها و برنامههایی از سوی دولتهای مختلف طرح و برخی از آنها به اجرا درآمدهاند. سیاستمداران عموماً با نیتهای مثبت قصد کردهاند تا کار مسکن را در زمانی کوتاه یکسره کنند و از صرف هزینه و اعطای زمین و وام هم دریغ نکردهاند. اما غول مسکن همچنان برای شمار فراوانی از خانوارهای ایرانی بویژه در شهرهای بزرگ ترسناک است. برنامه مسکن مهر با امیدهای فراوان آغاز شد اما در جریان کار مسائل زیادی همچون واحدهای فاقد متقاضی، هزینههای منظور نشده تاسیسات زیربنایی و روبنایی، کیفیت پایین ساخت و پیچیدگیهای حقوقی و اجتماعی پدید آمد که جایی در برنامه مذکور برای آنها پیش بینی نشده بود.
اکنون همین نگرانیها در باره برنامه جدید ساخت مسکن هم هست. همه کسانی که نگران توسعه کشور هستند وظیفه دارند تا برای حل مشکلات بکوشند و اگر در جایی طرح ایده یا ابهامی به اجرای بهتر یک برنامه کمک کرد، از آن دریغ نکنند. مسئله پیوند ساختاری مسکن، اشتغال و خدمات موضوعی نیست که بتوان به سادگی از کنار آن گذشت. برخی مشاهدات در سکونتگاههای پیرامون تهران نشان میدهد که برنامه ساخت مسکن ارزان قیمت به جای حل مشکل متقاضیان واقعی ساکن در محل سبب تشویق مهاجران جدیدی به تهران شده است که اگرچه مشکل مسکن خود را حل کردهاند اما وضعیت اشتغال و خدمات آنها روشن نیست. گروههای تهیدست دریافتهاند که در هر حال این توان را دارند که نان خود را به هر طریق ممکن فراهم کنند، بالاخره در تهران لقمهای نان با دستفروشی کنار خیابان، پیک موتوری شدن، کارگری موقت و مانند اینها پیدا میشود. در کنار اهمیت توجه به مسئله کیفیت کاهش یافته زندگی برای افراد خانوار بویژه کودکان در این وضعیت، باید دانست که اینها دسته از کارها فعالیتهای مولدی نیستند. اگرچه بخشی از کارفرمایان و صاحبان کار از لشکر پایانناپذیر کارگران ارزانقیمت قابل جایگزینی بهره فراوان میبرند اما در چشماندازی بلندمدت حاصل رونق چنین فعالیتهایی عقبماندگی بخش تولید و خدمات و محدود شدن نوآوری و کاهش بهرهوری در کل کشور است. تاثیرات اجتماعی و سیاسی فزون شدن جمعیتهای حاشیهای و سیال هم در جای خود نیازمند تامل و اندیشه است.
تکرار مکرر چنین اتفاقاتی مشاهده گر به سمت طرح چند پرسش مهم میبرد: آیا تهران یا دیگر شهرهای کشور سیاست روشنی برای جذب جمعیت دارند؟ آیا از تاثیر برنامههای مسکن بر جریانهای مهاجرتی آگاهی هست؟ آیا از تجربه تلخ مهاجرتهای گسترده دهههای چهل و پنجاه به تهران و شکلگیری پدیده زاغهنشینی و بدمسکنی در پایتخت درسهای کارشناسی گرفته شده است؟ آیا فراهم کردن مسکن به تنهایی میتواند مشکل گروههای فرودست را حل کند؟ آیا بهتر نیست که مسکن و کار را در یک راهبرد جامع فقرزدایی در کنار هم قرار داد و برای حل هردو در یک زمان کوشید؟
اهمیت اصل پایداری اجتماعی
در سیاستهای مسکنسازی باید اصل «پایداری اجتماعی» رعایت شود تا شاهد مسائلی چون افزایش شکاف طبقاتی-فضایی در کلیت شهر، طرد تهیدستان از شهر اصلی و اسکان آنها در مناطق توسعهنیافته و تمرکز فقرا و گروههای اجتماعی خاص در محلهها و بلوکهای مسکونی خاص نباشیم. هر گونه طرح توسعه مسکونی باید با رعایت ضوابط پایداری محیط زیست و یافتن راه کار برای پیامدهای محیط زیستی و اجتماعی آن باشد. بحرانها و مسائل متعددی همچون نابرابریها طبقاتی-فضایی، تغییرات اقلیمی، آلودگیهای زیست محیطی و کمبود مساکن تهدیدکننده زیست با کیفیت شهروندان است. مدیریتهای شهری در این شرایط به دنبال اهداف زیست پایدار و تاب آوری برای شهرهای خود هستند. برای تحقق این اهداف بهره مندی عموم شهروندان از مسکن قابل استطاعت، با کیفیت، پایدار و متناسب با ارزشهای فرهنگی و اجتماعی گروههای مختلف شهروندی نقش مهمی دارد. حوزه مسکن به تملک کامل، تملک با رهن، اجاره خصوصی، اجاره مقرون به صرفه، اجاره اجتماعی، خانههای خالی و مرتبط با مسائلی نظیر بی خانمانی و مشکل اسکان افراد نیازمند مراقبت و مانند اینها میپردازد.
داشتن خانهای امن در شرایط مناسب برای سلامتی، ایمنی، پیشرفت تحصیلی، اشتغالزایی و بهزیستی روان افراد مهم است. بدون آن، همه اینها به شدت در معرض خطر قرار میگیرند. شهرهای امروز با توجه به گرانی مسکن و تمرکز عمده سرمایه گذاری برای مسکن لوکس و گران قیمت در اعماق یک بحران مسکن قرار دارند. برای مثال طی چند سال گذشته، جمعیت تهران افزایش قابل توجهی یافته و ساخت مسکن متناسب با رشد جمعیت نبوده و تقاضا برای مسکن بیش از حد عرضه است و این وضعیت پایدار نیست. این مانع رشد اقتصادی و فیزیکی پایتخت است و ادامه خواهد یافت مگر اینکه گام قابل توجهی در خصوص تامین مسکن برداشته شود.
مدیریت شهری و تامین مسکن
تامین مسکن با هدایت مدیریت شهری که آن را متفاوت از صرف ساخت مسکن تعریف میکنیم نیازمند راهبرد تامین مسکن در شهر است که در آن نیازها، اولویتها، سیاستها و برنامههای مدیریت شهری برای نحوه برخورد با بحران مسکن تهران مشخص شده باشد. چنین راهبردی که میباید به شکل سند سیاستی شهر برای تامین مسکن تدوین شود میتوان همچون فراخوان عملی برای مشارکت همه بخشها شامل سازمانهای دولتی، شرکتهای خصوصی و تشکلهای مدنی باشد که میتوانند در رفع بحران مسکن شهر نقش داشته باشند و با مدیریت شهری در جهت رسیدن به این هدف همکاری کنند. نقش مدیریت شهری را میتوان در سه بخش در زمینه تامین مسکن تعریف کرد:
الف. مدیریت شهری به عنوان سیاستگذار و هماهنگکننده تامین مسکن
ب. مدیریت شهری به عنوان مجری تامین مسکن
پ. مدیریت شهری به عنوان ناظر تامین مسکن.
در یک نگاه ترکیبی از این سه بخش برای مثال در شهر تهران راهبرد تامین مسکن میتواند شامل برنامههای چون ساختن خانه برای مردم تهران، تامین خانههای مقرون به صرفه، تامین خانههای با کیفیت بالا و محلههای فراگیر (منظور از فراگیر یعنی شامل کلیه خدمات، امکانات یا مواردی که معمولاً مورد انتظار یا مورد نیاز است)، همکاری با اجارهکنندگان و مستاجران خصوصی، مقابله با بیخانمانی و کمک به افراد کارتن (خیابان) خواب و حمایت از افراد آسیبپذیر و مشوقهای تامین و ساخت مسکن باشد.
اهمیت توجه به علوم اجتماعی در طراحی و اجرای سیاستهای شهری و مسکن
بخش عمدهای از این تحولات و پیامدهای ناشی از آن در طی سالهای اخیر در قالب فرسایش اجتماعات محلی، کاهش سرمایه اجتماعی، تحلیل اعتماد عمومی و تشدید آسیبهای اجتماعی قابل مشاهده است. با این وجود همواره راهحلهای ارائهشده برای از میان بردن یا کاهش مسائل و آسیبهای پدید آمده، فنی، کالبدی، تکنیکی و بوروکراتیک بودهاند و کمتر شاهد دخالت، مشارکت و درگیری علوم انسانی و بطور مشخص علوم اجتماعی در سیاستگذاری، برنامهریزی و اجرای اقدامات اصلاحی، جبرانی، ترمیمی و کاهشی بودهایم. نمونه بارز این مسئله در راهحل ارائهشده برای مسکن فقرا در قالب سیاستهای تامین مسکن برای کمدرآمدها مانند مسکن مهر است که خوشبینانهترین ارزیابیها هم نشان میدهند که سیاست ساخت میلیونها مسکن برای کاهش نابرابری و بهبود وضعیت گروههای کمدرآمد از اهداف اصلی خود فاصله بسیاری دارد و در عمل نتوانسته این مسئله را حل کند. یا عموم سیاستها و برنامهها برای نوسازی بافت فرسوده و ارتقای زندگی ساکنان این بافتها به نارضایتی عمیق و دلسردی ساکنان منجر شده است.
این در حالی است که در مرور تجربه کشورهای توسعهیافته مانند استرالیا و نیوزیلند و همچنین سیاستهای توصیهشده سازمانهای بینالمللی فعال در امر توسعه مانند مرکز سکونتگاههای انسانی سازمان ملل متحد (یو ان هابیتات) به خوبی میتوان شاهد حضور و تاثیر گذاری علوم اجتماعی و دستاوردهای آن در طراحی، اجرا، نظارت و پایش سیاستها و برنامههای توسعهای در حوزه شهر و شهرسازی بود. از منظر تاریخی درگیری و تمرکز محققان شهری موسسه مطالعات و تحقیقات اجتماعی دانشگاه تهران بر مسائل شهری موجب پیوند نزدیک میان علوم اجتماعی و این مسائل شد و زمینه شکلگیری برخی حوزههای تحقیقات شهری در علوم اجتماعی مانند مسکن، مالیه شهری، عملکرد حکومت محلی و مانند اینها فراهم آمد. هرچند تا جایی که میدانیم این حوزه در دورههای بعدی تداوم پیدا نکرد و همین مسئله موجب شد تا انباشت دادهها، گزارشها و یافتهها که لازمه رشد و شکوفایی یک حوزه علمی است با ضعف و کاستی مواجه شود. برای تقویت این همکاری باید بیشتر تلاش شود.
حسین ایمانی جاجرمی/ جامعهشناس
